1. Introdução
Em novembro de 2021, a Comissão propôs um novo regulamento para conter o desmatamento e a degradação florestal impulsionados pela União Europeia (UE). Em pouco mais de um ano de negociações, em dezembro de 2022, o Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a um acordo político preliminar sobre um texto que – com algumas alterações – se tornou o Regulamento 2023/1115 sobre produtos livres de desmatamento da UE (EUDR), adotado em maio de 2023.
A EUDR entrou em vigor em 29 de junho de 2023, com um período de implementação de 18 meses para a maioria das partes interessadas. Do ponto de vista das Cadeias Globais de Valor (CGVs), a EUDR pode ser descrita como uma intervenção regulatória unilateral para aumentar os padrões do comércio global e da UE por meio da introdução de critérios mínimos para acessar o mercado da UE. No entanto, suas implicações vão além disso: elas caracterizam uma intervenção que ressalta as CGVs como contextualmente locais e multiterritoriais e esclarece como os territórios são influenciados por práticas, ações e disposições em vários estágios da produção global.
Todos os atores envolvidos concordam que os meses de implementação envolverão ações significativas a serem tomadas. A UE realizará avaliações de risco, definirá o conteúdo e desenvolverá possíveis diretrizes. Os operadores e negociantes terão que lidar com suas obrigações e ajustar os procedimentos, enquanto as autoridades nacionais assumirão a responsabilidade pela implementação. Acadêmicos e organizações da sociedade civil analisarão as implicações locais e sistêmicas, levantando questões e destacando oportunidades de melhora. Em especial, 2024 é um ano crucial para lidar com as incertezas e os desafios relacionados à regulamentação, destacando a natureza global do combate ao desmatamento, às mudanças climáticas e à perda de biodiversidade. O segundo semestre de 2024 – caracterizado por eleições no Parlamento da UE – parece ser uma oportunidade para os acadêmicos compartilharem percepções críticas sobre a ligação entre territórios de extração e territórios de consumo.
Para dar início ao trabalho, este blog escrito por membros do projeto EPICC oferece uma visão geral dos requisitos da EUDR e dos resultados preliminares de nossa pesquisa, servindo como introdução às próximas publicações que se aprofundarão nesses aspectos.
2. Gerindo o desmatamento e a perda da biodiversidade
A UE se destaca como um dos principais consumidores globais de produtos derivados do desmatamento1. Nos últimos anos, o impacto da UE sobre o desmatamento e a perda de biodiversidade tem sido cada vez mais denunciado por atores da sociedade civil e reconhecido em nível de políticas públicas da UE, bem como em declarações não vinculativas em nível internacional, como as Declarações de Nova York e Amsterdã. A convergência entre as agendas regional e internacional é visível em várias iniciativas da UE que promovem a sustentabilidade do comércio e a redução do impacto ambiental do bloco, promovidas pelas instituições da UE como parte de seus compromissos internacionais, incluindo os descritos no Acordo de Paris e na Agenda 20302.
3. Escopo da regulação
A EUDR foi criado com base na combinação de requisitos de rastreabilidade e diligência prévia para comerciantes e operadores que vendem ao mercado da UE ou exportam da UE sete commodities (gado, cacau, café, óleo de palma, borracha, soja e madeira) e alguns produtos relacionados (por exemplo, carne bovina, móveis, paletes, chocolate etc.), conforme identificado pelo código tarifário do sistema harmonizado (HS) no Anexo I do EUDR. Por meio da implementação de alguns requisitos processuais – discutidos abaixo – o EUDR visa garantir que todos os produtos introduzidos no mercado da UE ou exportados pela UE cumpram 3 requisitos, a saber:
1) as normas legais do país de produção;
2) estejam livres de desmatamento;
3) não estejam ligados à degradação florestal.
Cada um dos três requisitos, juntamente com as etapas processuais a serem adotadas, exige alguma reflexão. Neste blog, abordaremos esses requisitos e, em blogs futuros, apresentaremos uma discussão mais detalhada e uma avaliação crítica.
3.2. Quem tem obrigações nos termos da EUDR?
A EUDR é aplicável a:
- Operadores, de acordo com a EUDR, são “qualquer pessoa física ou jurídica que, no curso de uma atividade comercial, coloque produtos relevantes no mercado da UE ou exporte-os” (Art. 2.15). Portanto, no contexto da EUDR, os operadores geralmente se referem a comerciantes de commodities envolvidos na compra e venda de mercadorias ao longo da cadeia de suprimentos. Os operadores que colocam produtos específicos no mercado da UE devem emitir uma declaração de diligência prévia às autoridades competentes, incluindo detalhes do Anexo II para os produtos relevantes e uma declaração confirmando a execução da diligência prévia sem risco ou com risco insignificante (art. 4).
- Os comerciantes, de acordo com a EUDR, são definidos como “qualquer pessoa física ou jurídica na cadeia de suprimentos que não seja o operador que, no curso de uma atividade comercial, disponibiliza produtos relevantes no mercado” (Art. 2.17). Isso inclui atacadistas, varejistas, grandes supermercados e outras entidades envolvidas no manuseio e na distribuição de produtos na cadeia de suprimentos após a introdução no mercado pelos “operadores”. A EUDR exige que os “comerciantes de pequenas e médias empresas (PME)” armazenem e compartilhem informações sobre a cadeia de suprimentos, enquanto os “comerciantes que não são PMEs” estão sujeitos às mesmas exigências dos operadores (art. 5).
O que nossa pesquisa sugere é uma falta de clareza na definição de quem são, de fato, os comerciantes e operadores, com os stakeholders se referindo ao Regulamento de Madeira da UE prévio como um Termo de Referência, mas também fornecendo respostas contraditórias quando solicitados a indicar comerciantes e operadores. Da mesma forma, é importante destacar as implicações da decisão de excluir a responsabilidade e a obrigação dos transportadores marítimos (proprietários e operadores de navios graneleiros ou de contêineres) envolvidos na distribuição física, no transporte e na logística. Embora essas commodities não fossem exportadas ou importadas sem eles, não são eles que precisam exercer a devida diligência e fornecer transparência. Além disso, o regulamento exige a conformidade apenas das empresas que introduzem produtos listados no Anexo I, excluindo aquelas que comercializam produtos processados de categorias diferentes, como biscoitos ou alimentos que contenham commodities relevantes3. No entanto, mesmo que a devida diligência não se aplique a essas empresas, elas ainda podem enfrentar impactos negativos da implementação do regulamento com relação às commodities compradas e estocadas, bem como o risco à reputação de vender mercadorias associadas à ilegalidade, ao desmatamento ou à degradação florestal. Dessa forma, as obrigações podem se estender a elas de forma indireta, causando preocupações administrativas, mas também aumentando a possibilidade de as organizações da sociedade civil denunciarem a não conformidade.
3.3. Quais são as obrigações de diligência prévia?
A teoria de mudança de regulamentos se baseia na aplicação de um sistema obrigatório de diligência prévia da cadeia de suprimentos. Esse sistema engloba rastreabilidade abrangente, critérios mínimos de diligência prévia e padrões de conformidade transparentes para operadores e comerciantes. Estes, devem fornecer uma declaração de diligência prévia com informações específicas, descrever as avaliações de risco realizadas e detalhar as medidas tomadas para a mitigação de riscos. Os principais requisitos para a devida diligência incluem:
- A coleta de informações específicas, conforme descrito no Artigo 9:
- Os operadores e comerciantes que não são PMEs devem fornecer coordenadas geográficas detalhadas, especificamente latitude e longitude, para todas as parcelas de terra que fornecem commodities (ou seja, requisito de rastreabilidade). As representações poligonais são exigidas para parcelas que excedam 4 hectares e sejam usadas para produzir commodities que não sejam gado, excluindo a maioria dos pequenos agricultores. No entanto, o EUDR proíbe uma abordagem de balanço de massa; em vez disso, exige o rastreamento de cada unidade individual da commodity relevante para a parcela de terra específica. Persiste a incerteza sobre como os requisitos de rastreabilidade da UE serão garantidos e alinhados aos sistemas nacionais existentes.
- Os operadores e comerciantes que não são PMEs devem reunir informações que confirmem a conformidade das commodities relevantes com a legislação do país onde foram produzidas.
- Os artigos 10 e 11 exigem que os operadores e comerciantes que não sejam PMEs realizem uma avaliação de risco. Se for identificado um risco de conformidade, eles devem estabelecer procedimentos e medidas de mitigação para minimizar os riscos de desmatamento a um nível considerado “insignificante”. As considerações sobre direitos humanos no país de produção devem ser levadas em conta na avaliação de risco, concentrando-se na presença de medidas destinadas a reduzir a probabilidade de violações, e não nas violações em si.
A intensidade das obrigações dos comerciantes e operadores dependerá do nível de risco avaliado por meio do “banco de dados central de avaliações de risco” da Comissão. Essa classificação deveria ter sido realizada dentro de 18 meses após a entrada em vigor do regulamento, portanto, há previsão de atraso. A avaliação dos riscos do país é um aspecto fundamental da EUDR e será composta pela criação de um sistema de benchmarking (art. 29) e pela caracterização dos países produtores em categorias de “baixo”, “padrão” ou “alto risco”. O sistema de benchmarking determinará especificamente o nível de diligência prévia para operadores e comerciantes: requisitos mais exigentes se aplicam a commodities de países de “alto” risco, enquanto os países de “baixo” risco se beneficiam de uma diligência prévia simplificada nos termos do Artigo 13. A classificação de risco considera o desmatamento, as taxas de degradação florestal, a expansão de terras agrícolas para commodities relevantes, as tendências de produção e pode incluir fatores como leis de direitos humanos e proteções para povos indígenas e comunidades locais.
3.4. Quem tem a obrigação de garantir o cumprimento do regulamento?
De acordo com a EUDR, cada Estado Membro (EM) deve estabelecer uma autoridade competente com recursos adequados, responsável por verificar a conformidade dos operadores e comerciantes. Espera-se que as autoridades realizem verificações usando uma abordagem baseada em risco no momento da introdução dos produtos no mercado da UE e de sua exportação. O benchmark de três níveis de países permite que as autoridades dos estados-membros imponham controles variados aos operadores com base no nível de risco: 9% para países de alto risco, 3% para países de risco padrão e 1% para países de baixo risco. Embora o regulamento especifique requisitos de transparência e acessibilidade, é evidente que o financiamento, a estrutura, os mecanismos de governança e a seriedade de cada EM afetarão a eficácia da implementação do regulamento. Para isso, as decisões adotadas por cada EM, inclusive no financiamento da implementação, e o monitoramento geral pela Comissão Europeia precisam ser mais bem investigados e levados ao conhecimento do público.
4. Reflexões e considerações sobre a EUDR
A EUDR é saudado pelos atores da UE como uma ferramenta crucial na luta contra as mudanças climáticas e a perda de biodiversidade. Da mesma forma, muitos stakeholders da UE que entrevistamos o consideraram uma iniciativa inovadora, posicionando o desmatamento e a conservação da biodiversidade na vanguarda dos objetivos da UE, rotulando-o como um “novo padrão verde” e descrito como uma “legislação ambiciosa” para combater o desmatamento. O fato de a ligação significativa entre o consumo da UE e a dinâmica do desmatamento global ser ressaltada no preâmbulo do regulamento deve ser saudado como uma nota positiva. No entanto, a natureza unilateral da intervenção, o conteúdo, o processo e as implicações em termos de sistemas alimentares globais, dinâmicas ecológicas e contextos socioeconômicos locais devem ser minuciosamente examinados. Mesmo antes de o regulamento entrar em vigor, há desafios e deficiências evidentes, especialmente no processo, nos resultados esperados e em suas ramificações territoriais. Esses desafios se estendem às narrativas usadas pelos stakeholders da UE e à universalização e normalização da perspectiva da UE.
4.1. Um processo verdadeiramente consultivo?
A avaliação de impacto de 2021 foi alvo de críticas por sua metodologia e conclusões. Ela é notadamente criticada por termos de referência vagos, discrepâncias de dados4, falta de um processo claro de tomada de decisões e uma metodologia pouco clara. As organizações não governamentais também destacaram o fato de a avaliação não ter levado em consideração as preocupações dos pequenos proprietários5. Simultaneamente, houve uma falta de clareza e de informações sobre a EUDR durante todo o processo de tomada de decisão, especialmente para camponeses, agricultores e pequenos proprietários nos países produtores6. Além disso, apesar de ter sido considerada importante com mais de 1.193.652 envios, a consulta pública on-line lançada em setembro de 2020 levanta questões sobre seu verdadeiro nível de participação. Mais de 90% das respostas vieram de questionários pré-preenchidos distribuídos por ONGs sediadas na UE, visando principalmente os consumidores da UE. Isso desafia a caracterização da consulta como uma petição de cidadãos para uma nova lei da UE sobre produtos livres de desmatamento, considerando como o questionário foi apresentado e respondido pelos entrevistados.
Vários países produtores também expressaram preocupação com o fato de a consulta pública não ter atendido às expectativas de engajamento e diálogo da UE com países terceiros. É interessante notar que, apesar da posição oficial da UE sobre consultas e engajamentos que garantem ampla legitimidade, alguns atores entrevistados sugeriram que a EUDR não pretendia ser um processo participativo. Isso levanta questões sobre o papel das CGVs como espaços de governança global, indicando que esses atores da UE podem não ver a falta de transparência e de envolvimento das partes interessadas como uma preocupação significativa em seus esforços para combater o desmatamento nos países produtores.
4.2. O que é uma boa regulamentação de CGV livre de desmatamento e quem a define?
A adoção pela UE das definições da FAO para floresta, desmatamento e degradação florestal, embora justificada pelos atores da UE como alinhada aos padrões globais, apresenta desvantagens. De fato, a justificativa, baseada na abrangência de todas as categorias de florestas, na simplificação da implementação de regras e na promoção da consistência com as regulamentações existentes da UE, pode não se alinhar com os diversos entendimentos desses termos na prática. As definições também podem não corresponder às definições (legais) usadas nos países produtores e podem ignorar outras formas de interação com as florestas, como a transferência de conhecimento entre gerações e os valores culturais e religiosos. Confiar nos parâmetros quantitativos descritos no Artigo 2.4 do regulamento também pode negligenciar a complexa rede de relações sociais e ecológicas que cercam os ecossistemas e as florestas, desprezando sua diversidade biológica, cíclica e cultural (7). Por fim, essa abordagem poderia excluir ecossistemas como o Cerrado brasileiro (79 milhões de hectares desprotegidos) e o Chaco (32 milhões de hectares desprotegidos) que não se enquadram na definição restrita.
4.3. O benchmark temporal
A Comissão justificou a escolha de 1º de janeiro de 2021, em vez da data de 2023 proposta pelo Conselho Europeu, para se alinhar à meta 15.2 dos ODS e aos padrões internacionais. As partes interessadas da UE racionalizaram essa decisão argumentando que o foco nos produtos introduzidos após essa data simplifica a conformidade e evita impactos negativos sobre os pequenos proprietários em países terceiros. A referência temporal, no entanto, apresenta desvantagens. Ele não se alinha com as leis e medidas ambientais nacionais mais rígidas, o que pode permitir que alguns atores nacionais defendam requisitos mais fracos, como ocorreu com a moratória da soja no Brasil. Além disso, a introdução de uma data-limite sem medidas para compensar o desmatamento histórico associado ao consumo da UE pode ser inadequada para lidar com as causas fundamentais do desmatamento e dos conflitos sobre o uso da terra. As organizações da sociedade civil também argumentam que isso poderia recompensar os produtores envolvidos no desmatamento antes dessa data e minar as iniciativas pré-existentes em alguns países.
4.4. A implementação do regulamento
A implementação da lei traz desafios e questões semelhantes ao processo. O sistema de benchmarking gera incertezas com relação à participação, aos critérios e ao benchmark. Várias áreas ainda carecem de clareza, como a metodologia para avaliações de risco e a utilização de dados de países produtores. A participação dos stakeholders também é alvo de controvérsias que questionam se as diversas vozes do local ou os stakeholders nacionais formalizados terão precedência. Em particular, a pressa em cumprir os requisitos da EUDR, especialmente o requisito de legalidade, pode afetar significativamente os processos locais, especialmente as lutas em torno da terra por povos indígenas, camponeses e outras comunidades que desafiam a legalidade e os limites impostos. Por fim, os resultados desse sistema de benchmarking também levantam algumas questões em termos de possíveis mudanças no comércio da UE em direção aos países produtores de “baixo risco” em relação aos países produtores de “alto risco”.
A relação entre a EUDR e os sistemas privados de certificação ambiental e social é outra área conflitante. A EUDR reconhece que os sistemas de certificação podem ser usados pelos membros da cadeia de suprimentos para ajudar na avaliação de riscos, mas não podem ser substituídos (Art. 10.2). Isso levanta questões sobre o futuro da certificação privada e das alegações de sustentabilidade, que podem se tornar menos atraentes para os agentes do mercado que buscam produtos livres de desmatamento. As preocupações se estendem à inconsistência entre a data-limite da EUDR e as datas-limite internas dos esquemas de certificação, o que impõe encargos regulatórios às empresas privadas e pode causar problemas de concorrência e justiça entre seus membros.
4.5 A privatização dos requisitos legais?
Conforme mencionado acima, o regulamento exige que os comerciantes e operadores avaliem a conformidade com a estrutura legal relevante como parte de seu processo de diligência prévia. Para alguns, o requisito de “legalidade” é um avanço positivo, a ponto de algumas organizações da sociedade civil e grupos ambientais enfatizarem a importância de uma ampla lista de referências legais e a inclusão de estruturas regulatórias importantes, como direitos à terra, direitos indígenas e obrigações internacionais de direitos humanos. Entretanto, a introdução dessas referências na última leitura do texto não deve ser comemorada como um sucesso em si. Pelo contrário, ela deve ser interpretada no contexto de uma abordagem privatizada em relação à conformidade legal, em que são os comerciantes e operadores – muitas vezes de lugares distantes dos territórios onde as commodities são produzidas – que devem avaliar e certificar a legalidade da produção. Isso pode ter efeitos perversos, dependendo da fonte das informações legais e de sua interpretação, mas ainda mais dependendo da maneira como a “legalidade” é construída e definida. No Brasil, por exemplo, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) é o sistema em que os títulos de terra são comunicados e reconhecidos. Durante décadas, as comunidades indígenas e as organizações da sociedade civil denunciaram que o CAR é usado por empresas privadas para registrar lotes de terra que são recuperados por povos indígenas. Se o CAR fosse usado por comerciantes e operadores, e pelos MSs em sua avaliação de legalidade, para definir a ocupação legal, o risco seria o de cristalizar a ocupação e impactar negativamente a resistência territorial.
5. Conclusão e considerações mais amplas
As Cadeias Globais de Valores estabelecem conexões materiais e imateriais entre diversos lugares, histórias e culturas. Neste sentido, elas impõem novos desafios às medidas regulatórias unilaterais, a exemplo da EUDR, que precisam reconhecer e internalizar a complexidade do capitalismo global e sua dinâmica social e ambiental. Para o consórcio EPICC, a atenção deve ser dada não apenas aos aspectos técnicos da EUDR, mas também a considerações mais amplas decorrentes do uso de mecanismos unilaterais de governança comercial. Atualmente, em 2024, está havendo uma revisão do regulamento que aborda questões anteriores não resolvidas, como a inclusão de outras terras florestadas e commodities, expandindo o escopo do regulamento para abranger outros ecossistemas e, possivelmente, o setor financeiro. Não antes de cinco anos, uma revisão mais abrangente examinará outras questões, a exemplo do impacto da EUDR sobre comunidades indígenas. Tanto o processo de implementação quanto o de revisão oferecem oportunidades de intervenção e ajustes, destacando a importância do apoio científico na formulação de políticas públicas.
Este blog conclui, destacando essas considerações mais amplas que são pertinentes não apenas para a EUDR, mas também para futuras ferramentas políticas, como o Mecanismo de Ajuste de Carbono nas Fronteiras e outras condutas obrigatórias para entidades que colocam mercadorias na UE. Mais detalhes sobre esses aspectos serão fornecidos nas próximas publicações devido à sua importância significativa:
- A sustentabilidade não é um conceito unidimensional;
- O meio ambiente, especialmente a natureza e as florestas, não é um recurso para gerenciamento e comércio. A biodiversidade não deve ser vista como algo separado e externo à sociedade. As florestas não são meramente fornecedoras para a sociedade, mas estão entrelaçadas com formas de diversidade social que regeneram os processos ecológicos. Nesse sentido, não seria suficiente acrescentar um componente de direitos humanos à regulamentação, mas toda a estrutura deveria ser repensada.
- A implementação da regulamentação deve ser examinada “de baixo para cima” e à luz das implicações que ela pode ter sobre reivindicações históricas, presentes e futuras de terras e acesso a recursos naturais.
- A governança das CVGs não deve presumir que os agricultores e camponeses do Sul são inevitavelmente fornecedores de matérias-primas para as CVGs, o que leva a uma distribuição desigual de valores e contribui para as altas taxas de insegurança alimentar e instabilidade locais.
- A UE não deve regular a dinâmica global sem abordar adequadamente o que está disposta a corrigir em sua influência histórica na promoção do colapso ecológico e, certamente, não pode criar uma “igualdade de condições ecológicas” sem abordar adequadamente suas responsabilidades comuns, porém diferenciadas.
Notas finais
- Simon L. Bager, U. Martin Persson e Tiago N. P. dos Reis, “Eighty-Six EU Policy Options for Reducing Imported Deforestation”, One Earth 4, no. 2 (19 de fevereiro de 2021): 289-306. ↩︎
- Para exemplos, consulte: Declaração dos Líderes de Glasgow de 2021 sobre Florestas e Uso da Terra; Comunicação da Comissão: Intensificando a ação da UE para proteger e restaurar as florestas do mundo (23 de julho de 2019); Estratégia Florestal da UE; Estratégia de Biodiversidade da UE para 2020; Regulamento da UE sobre Minerais de Conflito (2017) em vigor desde 1º de janeiro de 2021; Regulamento da UE sobre Madeira (EUTR); Plano de Ação para a Aplicação da Legislação e Governança Florestal (FLEGT) e acordos de parceria voluntária (VPAs) relacionados com países produtores. ↩︎
- Parlamento Europeu, “Parliament adopts new law to fight global deforestation”, Comunicado à imprensa de 19 de abril de 2023, disponível em: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230414IPR80129/parliament-adopts-new-law-to-fight-global-deforestation ↩︎
- Pendrill, F., Persson, U.M. e Kastner, T., Flawed numbers underpin recommendations to exclude commodities from EU deforestation legislation, Focali Brief No 2021:02, 2021, Gothenburg. ↩︎
- Fair Trade Advocacy Office (FTAO), “Deforestation-free supply chains”, disponível em: https://fairtrade-advocacy.org/our-work/eu-policies/sustainable-and-deforestation-free-supply-chains/; Institute for European Environmental Policy, “Securing the position of smallholders in zero-deforestation supply chains”, disponível em: https://ieep.eu/publications/securing-the-position-of-smallholders-in-zero-deforestation-supply-chains/ ↩︎
- Para o projeto EPICC, os pequenos proprietários são entendidos como agricultores que trabalham em pequenos lotes de terra, em sua maioria com menos de dois hectares; consulte Ferrando, T. e Mpofu, E., “Peasants as Cosmopolitan Insurgents”, (2022): 96. ↩︎
