1. Introdução
A cada ano, a UE importa commodities agrícolas no valor de bilhões de euros de vários países do mundo, especialmente do Sul Global, e usa boa parte delas para se tornar o maior exportador de commodities alimentícias do mundo. O crescimento econômico da UE, portanto, depende muito dos processos de extração na outra extremidade das CGVs, conforme reconhecido pelo novo regulamento da UE sobre produtos livres de desmatamento 2023/1115 (EUDR). Por outro lado, os impactos socioecológicos decorrentes da produção e da circulação de commodities agrícolas globais estão concentrados nos territórios onde os recursos naturais são extraídos. Esses fluxos trazem implicações ecológicas, econômicas e sociais, além das preocupações industriais e agrícolas, que devem ser destacadas.
A distribuição desigual dos benefícios e das consequências das CGVs foi fundamental para a elaboração da EUDR: a ideia por trás do novo regulamento é abordar a liberação de gases de efeito estufa, o desmatamento e a perda da diversidade sociobiológica associados ao consumo da UE. Por sua vez, a UE e os Estados Membros (EM) são identificados como atores-chave na melhoria do desempenho socioambiental de sete commodities agrícolas por meio de padrões mais altos, transparência e rastreabilidade. No entanto, é preciso ressaltar que, embora o fornecimento unilateral de requisitos ambientais e sociais para o comércio possa reduzir a pegada associada ao consumo da UE, isso não equivale automaticamente à justiça ambiental. Na verdade, isso pode levar a uma sensação enganosa de “conforto socioambiental” entre os formuladores de políticas, consumidores e empresas da UE, ao mesmo tempo em que reproduz formas de “sacrifício socioambiental” e reforça as desigualdades globais.
Nesta contribuição, entendemos que a justiça ambiental é uma lente para discutir a distribuição social e ecológica dos custos e benefícios das medidas ambientais, além de questionar a participação das pessoas afetadas e o reconhecimento de suas visões e aspirações alternativas. (1) Este blog procura especificamente fornecer uma visão geral das diferentes dimensões da (in)justiça ambiental decorrentes da estrutura intelectual, adoção e implementação da EUDR. Três dimensões da justiça ambiental são levadas em consideração para desenvolver a análise: (i) a distribuição equitativa dos ônus e benefícios socioambientais; (ii) a justiça processual como a equidade e a autonomia do processo de tomada de decisão; e (iii) o reconhecimento da diversidade dos participantes e das experiências refletidas nas GVCs. Ao fazer isso, destacamos a necessidade, nas palavras de David Harvey, de “confrontar os processos subjacentes (e suas estruturas de poder associadas, relações sociais, configurações institucionais, discursos e sistemas de crenças) que geram injustiças ambientais e sociais”.
2. Atenção à distribuição dos ônus e benefícios ambientais
Para questionar a EUDR sob a perspectiva da justiça ambiental, começamos analisando a distribuição de benefícios, oportunidades e riscos inerentes à regulamentação. Especificamente, a distribuição desigual de danos ambientais entre territórios e grupos sociais é um dos elementos definidores da injustiça ambiental. A justiça distributiva – originada no contexto das comunidades negras e pardas nos Estados Unidos no final da década de 1970 – é aqui entendida como “a distribuição de bens e males ambientais entre as populações” (2), em que os impactos ambientais estão profundamente entrelaçados com as experiências e histórias vividas pelas comunidades. Diferentemente das situações em que o dano é experimentado na proximidade de sua fonte, uma abordagem de justiça ambiental para as CGVs, no entanto, nos permite conectar os fluxos de commodities – incluindo as emissões e o desmatamento que estão “embutidos” nas commodities comercializadas – com os benefícios e ônus ao longo dessas cadeias de valor.
Nesse sentido, historicamente, a Europa tem sido e continua sendo responsável por uma parcela desproporcionalmente alta da destruição ambiental global e do consumo de recursos. Esse tem sido o caso durante toda a era colonial, mas os custos ambientais e sociais negativos da industrialização e do consumo europeus ainda são constantemente transferidos para as regiões, os países e os territórios onde a extração e a circulação ocorrem e são suportados por eles. Em especial, desde o estabelecimento das plantações de açúcar nas Américas, o desenvolvimento ou o reforço das CGVs agrícolas para o consumo europeu teve implicações distributivas significativas nos territórios de produção. Mais do que isso, Jason W. Moore nos lembra de que o estabelecimento das CGVs moldou os territórios, suas ecologias e as vidas que ali viviam, impondo padrões de produção e consumo que se afastaram das ecologias e dinâmicas existentes. Nesse contexto, se considerarmos que as CGVs vinculadas à UE têm contribuído para a distribuição desigual dos ônus e benefícios ambientais em todo o mundo, é preciso questionar se a EUDR é informada por esse padrão e suas implicações. Entretanto, nossa análise da teoria da mudança e dos procedimentos da EUDR não deixa dúvidas quanto ao fracasso da UE em se afastar do intercâmbio socioecológico desigual no centro de seus padrões de consumo, e menos ainda em considerar e corrigir o desenvolvimento desigual histórico. Os pontos a seguir descrevem essa afirmação.
- Primeiro, a justiça distributiva entra em jogo com relação à introdução da referência temporal (ou seja, 31 de dezembro de 2021) no regulamento. Essa abordagem beneficia inadvertidamente os países que expandiram a produção agrícola por meio da conversão da vegetação natural, recompensando efetivamente aqueles com um histórico de participação no desmatamento e na degradação florestal. Isso cria uma disparidade em que os países que contribuíram significativamente para o desmatamento podem se beneficiar mais das oportunidades de comércio com a UE. Além disso, a EUDR não faz distinção entre diferentes países e capacidades. No entanto, as CGVs não podem ser consideradas uniformes e não se pode presumir que as intervenções das CGVs tenham efeitos homogêneos em territórios e grupos de pessoas: os territórios têm histórias muito diferentes de desmatamento, para diferentes commodities e em momentos diferentes. Da mesma forma, as injustiças ocorrem de forma diferente nos territórios, juntamente com a resistência e a reação. (3)
- Segundo, da perspectiva dos territórios de produção, a EUDR tem como premissa[1] a persistência do neoextrativismo e a exploração dos recursos naturais da maneira que melhor se adapte aos padrões de consumo e às necessidades da UE. O aumento da demanda global por alimentos trouxe e ainda traz vantagens principalmente para empresas de processamento, importadores e governos comerciais, uma condição que levou à crescente concentração e poder corporativo no sistema global de alimentos. Essa concentração de mercado e de terras tem repercussões financeiras, mas não só: os sistemas alimentares concentrados são frequentemente associados a práticas monoculturais e à integração de territórios em cadeias de suprimentos globais que alimentam comunidades distantes (ou gado) em vez de habitantes locais. As formas de produção e circulação de alimentos têm, portanto, uma repercussão nas práticas socioeconômicas de povos indígenas, comunidades locais, pequenos agricultores, pescadores e outros grupos sociais que têm conexões ecológicas específicas com os territórios (de extração). Entretanto, em vez de repensar os padrões de produção e circulação, a EUDR visa exclusivamente melhorar suas implicações ambientais e sociais, como se a alocação global de valor, trabalho e insumos (água, terra, nutrientes etc.) não fosse uma preocupação em si. Embora uma mudança nos padrões de produção possa de fato poupar os consumidores e a indústria da UE do uso de produtos associados ao desmatamento ocorrido após 31 de dezembro de 2020, isso não deve desviar a atenção das implicações distributivas da normalização das CGVs.
- Por fim, do lado do consumidor, surgiram críticas de que a EUDR provavelmente terá repercussões negativas no preço final pago pelos consumidores europeus. De fato, a UE não está internalizando totalmente os custos de adaptação à EUDR, principalmente devido ao escopo limitado dos futuros programas e parcerias previstos no regulamento. Embora a expectativa seja de que os custos dos investimentos sejam arcados pelo setor privado, isso não se traduz necessariamente em produtos mais caros para os consumidores da UE. Esse cenário tem implicações distributivas significativas na Europa, pois o ônus dos preços mais altos dos alimentos pode afetar desproporcionalmente as populações economicamente mais vulneráveis. Consequentemente, essa política poderia exacerbar as desigualdades ao tornar os alimentos de melhor qualidade menos acessíveis para as pessoas com renda mais baixa e, da forma como a EUDR é construído, essas pessoas não receberão nenhum apoio financeiro para manter ou melhorar suas dietas.
3. Justiça processual no processo decisório da EUDR
Nas contribuições anteriores desta série de blogs, discutimos a EUDR como uma decisão unilateral (da UE), com repercussões transfronteiriças e em várias escalas. Entretanto, será que as “boas intenções” da UE (considerando todas as ressalvas discutidas anteriormente) justificam a adoção dessa medida unilateral? E quais são as implicações de sua natureza unilateral em suas práticas de concepção e implementação? A EUDR seguiu especificamente o procedimento usual para a legislação da UE: os engajamentos dos stakeholders – incluindo uma consulta pública aberta e consultas direcionadas às partes interessadas (entrevistas e grupos focais) – foram conduzidos no período anterior à adoção do regulamento com o objetivo principal de garantir a “identificação de todas as partes interessadas pertinentes e dar a elas a oportunidade de participar de atividades de consulta para coletar suas opiniões sobre medidas adicionais que a UE deveria adotar”. (4) Apesar do valioso objetivo, e pelo fato de a EUDR ser um regulamento com possíveis implicações globais e desiguais, os processos de consulta e engajamento das partes interessadas em questão dão origem a várias desigualdades processuais. A justiça processual aqui enfoca especificamente os processos de tomada de decisão e a importância do reconhecimento de grupos excluídos ou marginalizados.
- Em primeiro lugar, a avaliação de impacto reconheceu que o regulamento teria implicações fora da UE e que “os segmentos mais pobres e marginais da sociedade, como pequenos agricultores, comunidades indígenas e locais, são afetados de forma desproporcional pelos efeitos do desmatamento e da degradação florestal”. Os princípios da justiça participativa exigem que, no mínimo, as decisões que impactam e moldam unilateralmente os territórios não sejam tomadas sem o envolvimento ativo e a compreensão das comunidades afetadas. No entanto, uma análise das atividades de envolvimento das partes interessadas revela lacunas na abordagem das diversas realidades e vozes afetadas pelo desmatamento. Por exemplo, de um ponto de vista participativo e de legitimidade, a caracterização da consulta pública aberta como “a maior” petição de cidadãos para uma nova lei da UE é contestada. Isso se deve tanto ao formato do questionário (ou seja, questionários pré-preenchidos distribuídos por ONGs sediadas na UE) quanto ao seu conteúdo (ou seja, participação em uma consulta com um escopo predefinido). Portanto, a consulta apresenta o “problema do desmatamento” de uma maneira específica, sem deixar espaços para outras interpretações possíveis, conforme destacado em nosso artigo inicial do blog sobre a EUDR. Além disso, apesar da contínua rejeição da sociedade civil e dos povos indígenas aos acordos de livre comércio (TLCs), como o Acordo UE-Mercosul, a adoção da EUDR acaba por reforçar a pressão por um modelo de produção voltado para a exportação, ainda mais industrial, em detrimento de outros modos de produção.
- Em segundo lugar, as interações e discussões com representantes de países parceiros e associações do setor privado foram citadas pelos atores da UE entrevistados como evidência de participação no processo de tomada de decisões. No entanto, os governos podem não refletir necessariamente as perspectivas de todos os grupos sociais, incluindo os povos indígenas e as comunidades locais nos territórios. Da mesma forma, os esforços da UE em direção ao comércio “sustentável” e às cadeias de suprimentos “livres de desmatamento” não devem ser acompanhados de um foco exclusivo nos produtores globais de commodities, mas devem ser abertos aos atores que ainda não estão envolvidos nas CGVs, mas que são impactados por elas ou que podem ser incluídos/excluídos no futuro. Esse não foi o caso, pois os poderosos agentes econômicos e seus representantes parecem ter dedicado tempo e espaço consideráveis aos agentes da UE envolvidos no processo legislativo. Por exemplo, o relatório de sinopse das atividades de consulta às partes interessadas realizadas como pano de fundo para a EUDR destacou que a maioria das consultas às partes interessadas envolveu “sociedade civil e ONGs, instituições europeias, organizações internacionais, países terceiros, autoridades competentes dos Estados-Membros, indústrias e pesquisadores”. No entanto, um exame mais detalhado revela que as consultas direcionadas, incluindo entrevistas e reuniões de partes interessadas, foram realizadas predominantemente com atores do setor privado e autoridades competentes dos Estados-Membros da UE (consulte as Figuras 1 e 2). Isso levanta preocupações sobre a inclusão do processo e levanta questões sobre até que ponto outras vozes tiveram espaço e representação adequados. Além disso, o papel das plataformas de múltiplas partes interessadas em priorizar os interesses de atores setoriais e burocráticos, muitas vezes excluindo grupos vulneráveis, está bem documentado nos estudos existentes. (5) Contar com esses mecanismos como processos participativos levanta preocupações significativas de justiça processual e de reconhecimento.
Portanto, o regulamento não aborda como a participação poderia ter sido facilitada, inclusive na definição da teoria subjacente da mudança e dos objetivos, e não confronta os desequilíbrios de poder entre, de um lado, os grupos e as empresas que exploram os recursos e, de outro, as populações locais. A UE prometeu engajamento futuro com diferentes partes interessadas, incluindo a criação de dois grupos de trabalho (um “grupo de rastreabilidade” e um “grupo de inclusão de pequenos proprietários”) para auxiliar as plataformas de múltiplas partes interessadas na coleta de informações para interpretar e facilitar a implementação da EUDR. Esses esforços futuros de engajamento apresentam desafios semelhantes aos enfrentados nas etapas anteriores do processo, mas também encontrados em processos mais amplos de governança ambiental e fundiária.
4. Reconhecimento de direitos, poder e diferenças culturais entre territórios
Há muito tempo, os movimentos de justiça ambiental têm sido ativos em iniciar debates sobre mudanças sistêmicas no modelo de produção dominante, reconhecendo diferentes vozes, diversos modos de vida e produção intrinsecamente conectados a territórios e recursos naturais. As injustiças ambientais reconhecidas, em particular, surgem quando “os espaços de governança são orientados por formas dominantes de conhecimento e valor, que, por sua vez, moldam tanto a análise quanto às soluções dos problemas de maneiras que refletem e reproduzem as assimetrias de poder colonial e reforçam a distância social”. (6) De fato, o reconhecimento de diferentes grupos, sistemas de valores, histórias e direitos é essencial para compreender as causas fundamentais do desmatamento e da degradação florestal em territórios de extração e produção. É particularmente importante reconhecer a diversidade de lugares, histórias e características culturais, estruturas legais, condições econômicas, tipo de produtores e constelação de atores relevantes para entender a maneira como as CGVs e a expansão do sistema agrícola global de alimentos interagiram com as localidades e sacrificaram vidas e dinâmicas ecológicas.
Consideramos que a EUDR, no entanto, não conseguiu abrir o diálogo legislativo (e potencialmente o diálogo futuro na implementação do regulamento) para diferentes modos de vida e compreensão dos territórios e sistemas alimentares, favorecendo, por sua vez, a promoção ativa do modelo agroindustrial, reforçando as assimetrias de poder e enfraquecendo as reivindicações dos povos indígenas, comunidades locais e outros grupos sociais. O exposto acima pode ser ilustrado pelos seguintes elementos:
- A EUDR incorpora uma concepção dominante de natureza (e sustentabilidade), moldando a análise do problema e as soluções fornecidas, essencialmente reproduzindo assimetrias epistêmicas e a compreensão do dualismo sociedade/humano que foram universalizados na época do modernismo e da colonização ocidentais. Por exemplo, a escolha de uma definição internacional e comum de desmatamento ignora, em grande parte, a complexidade das relações socioecológicas que existem em torno dos ecossistemas em diferentes territórios, com a possibilidade de excluir ecologias que as comunidades gostariam que fossem defendidas ou de sancionar práticas agrícolas ancestrais baseadas na rotação e na derrubada e queima periódica da floresta. A sustentabilidade, do ponto de vista da ecologia política, não é apenas um objetivo ambiental, mas um conceito profundamente político que envolve questões de poder, justiça e equidade.
- O regulamento reconhece que a certificação ou outros esquemas verificados por terceiros podem ser usados no procedimento de avaliação de risco por comerciantes e operadores (Art. 10). No entanto, as certificações produzidas por atores de dentro das CGVs reforçam as injustiças reconhecidas ao legitimar a produção agrícola industrial em larga escala e enfraquecem a ação política e os movimentos sociais da sociedade civil. Além disso, as certificações isolam os pequenos proprietários dos mercados que exigem a adesão a “aspectos de sustentabilidade” específicos, reforçando as assimetrias de poder existentes. Ao contrário, comunidades do mundo todo desenvolveram protocolos baseados em comunidades com relação às atividades que devem ou não acontecer em seus territórios e reivindicam seu direito à autodeterminação e à decisão sobre o futuro de seus territórios. A normalização dos CGVs, embora “mais verde”, claramente não vai nessa direção.
- Os modos de vida e os sistemas alimentares nos territórios foram gravemente afetados pela expansão da produção de commodities, muitas vezes associada a conflitos de terra, expulsão de territórios ancestrais, aumento da dependência dos mercados globais e redução do acesso aos recursos naturais. Embora o regulamento mencione a legalidade da produção e os direitos das comunidades locais e indígenas, ele ignora a maneira pela qual as legalidades são moldadas e desafiadas no local, inclusive por grupos e movimentos sociais que se mobilizam pela justiça socioambiental e além da noção de legalidade definida pelas autoridades públicas e pelos Estados. Ao aderir a uma ideia ocidental de desmatamento e ao confiar em comerciantes e operadores para a análise da legalidade da produção, a EUDR corre o risco de produzir seu próprio entendimento de legalidade e de se afastar dos atritos e turbulências dos territórios, com o risco de reforçar e reproduzir realidades legais que diferem do que as comunidades reivindicam. Um exemplo é a indicação do Cadastro Rural Brasileiro como termo de referência para a propriedade legal no Brasil, sendo o cadastro objeto de luta histórica entre comunidades indígenas despossuídas e grandes fazendeiros que ocuparam terras ancestrais não formalizadas e reivindicaram o título.
5. Conclusão
As intervenções estruturais que combatem o desmatamento e a perda de biodiversidade no sistema alimentar dominante podem trazer à tona injustiças sociais e ambientais. As injustiças ambientais são, em particular, proeminentes nas CGVs contemporâneas que conectam territórios de extração com territórios de consumo. Esse é particularmente o caso quando pensamos na distribuição espacial das externalidades e do valor nas cadeias agrícolas cobertas pela EUDR. As GVCs, como espaços econômicos e legislativos moldados pela combinação de várias políticas e ações, são, portanto, pontos de vista privilegiados para discutir a representação desigual e o silenciamento de certas visões.
Com base em nossa leitura do texto e no envolvimento com atores na UE e em três territórios de produção, destacamos que a abordagem regulatória da UE para combater o desmatamento e a degradação florestal não considera e reconhece adequadamente os diferentes direitos, poderes e diferenças culturais nos territórios ao longo das cadeias de valor. Concluímos que a regulamentação provavelmente aumentará as injustiças ambientais nas GVCs e nos territórios de extração, em todos os aspectos de reconhecimento, participação e distribuição. Isso ocorre porque:
- A EUDR ignora as desigualdades distributivas inerentes à produção de commodities e sua circulação ao longo das CVGs, juntamente com as responsabilidades materiais da UE por um passado de desmatamento e degradação florestal. Nesse sentido, a EUDR perpetua as cadeias de suprimentos agrícolas como uma complexa rede de injustiças alimentares e ambientais historicamente enraizadas, sem assumir a responsabilidade pelos danos ambientais ocorridos antes de 31 de dezembro de 2021, nem o custo das transformações econômicas e sociais que ocorrerão nos territórios após a entrada em vigor do regulamento.
- As falhas sistêmicas de reconhecimento de grupos de pessoas em territórios de produção e extração estão no centro das intervenções regulatórias da UE, onde – conforme descrito acima – grupos de pessoas são excluídos da participação, a menos que se assimilem às visões de mundo dominantes do modelo de produção e das concepções de natureza.
- A agenda da UE sobre desmatamento e perda de biodiversidade não se alinha com as agendas históricas, o entendimento e as aspirações dos movimentos sociais, especialmente em resposta às injustiças históricas associadas ao modelo neoextrativista. A EUDR é motivada pela ambição da UE de permanecer no centro das cadeias agrícolas globais, sem dar atenção aos desejos e às aspirações dos territórios e às alternativas que já são praticadas em todo o mundo (por exemplo, protocolos baseados nas comunidades).
Quando uma estrutura de justiça ambiental é aplicada, a EUDR parece ter o potencial de ampliar os casos de injustiça e os fatores que contribuem para as desigualdades no início das CGVs agrícolas. O compromisso da UE com a redução do desmatamento global e da degradação florestal é certamente louvável, mas parece ser necessário um exame mais minucioso das injustiças ambientais inerentes a essa forma específica de governança ambiental.
